The Challenges Ahead for Paraguay in 2023 EN|ES

The Paraguay general elections in April 2023 will be the opportunity to elect the President, Vice President,  senators,  deputies, and at the level of the 17 departments, governors and members of the departmental councils. 

Party primary elections were held on 18 December, which will determine the lead candidates for the presidential elections in April. There were two crucial primaries: the first is within the incumbent party (National Republican Association or Colorado Party), which has two candidates for the presidential election. The other primary is within the National "Concertación," where six slates of candidates for president and vice president from the opposition are competing, including three from the main opposition party, the Authentic Radical Liberal Party.

The purpose of this article is not to evaluate the actual electoral race, but to focus on the issues mobilised by the pre-candidates, assuming that the current political debate foreshadows future trade-offs at the public policy level.

1) The resources of the Itaipu hydroelectric binational entity

During Brazil’s recent elections and after Lula’s victory, I was invited to an interview with local radio. One of the first questions I was asked was about the large Itaipu hydroelectric plant. The reason? Brazil and Paraguay are bound by the Itaipu Treaty to begin the revision of Annex C in 2023. All the candidates we have followed bet that this revision will create the conditions for Paraguay to redefine what will be done with its 50% share of the energy. After 50 years, the country will no longer have to cede the energy it does not consume to Brazil for a meek compensation, but rather will be able to use that energy for domestic consumption and sell it to others at market price.

The purported purpose of obtaining these new conditions is to make a qualitative leap forward by strengthening its capacity to use energy through improved electrical infrastructures and; making resources available for public investment in other sectors.

The hope is that Lula's presence, with his vision of Latin American integration, will help to have friendlier counterparts in specifying the details of that revision.

 (Itaipu Bi-National Hydroelectric Plant, Source: Itaipu)

2) The worsening fiscal situation

The question of resources for public investment is also of paramount importance. The fiscal stability for which Paraguay has previously received praise is progressively eroding. A case in point is a growing tendency for tax revenues to be absorbed entirely by current costs. Another troublesome symptom is the proportion of tax revenue dedicated to subsidising the deficit of the Fiscal Fund that maintains the pensions of teachers, the military, and the police.

Public investment depends on the country's borrowing capacity. However, that capacity is also running out. In 2014, public debt represented 15.59% of Paraguay’s GDP, while in 2021, it reached 37.22%. It is a debt contracted chiefly in dollars, which can generate more pressure due to the current situation of a rising dollar. Theoretically, the country has borrowing space left: according to IMF parameters, an acceptable debt margin can be understood as up to 50% of GDP. However, given the capacity of the Government to generate more revenue, the Treasury has set a limit of 40%. Hence the importance of the income from the Itaipu plant.

3) Absence, weakness, and corruption of the State:

An additional difficulty is that it is not politically feasible to propose an increase in the tax burden. There is minimal appetite for new taxes; only the Left is very timidly proposing further taxation of agro-export and livestock production, or increasing the tax on tobacco and alcoholic beverages.

Most candidates commit to reprioritising government spending, fighting tax evasion and informality, and corruption. Such a claim seems wholly relevant as the country remains in the lowest rankings of Transparency International’s Corruption Perceptions Index, and the Government's capacity to achieve results remains indemonstrable in critical areas. The combination of these factors explains why public opinion is increasingly focused on the idea that this is a State that uses taxes to pay for staff who do not do their job well. Again, an unfair generalization, for there are good, honest, and professional civil servants that are doing their job well. The problem is that those good apples cannot be adequately appreciated when there are multiple examples of political cronyism and ineffectiveness.

(Corruption Perceptions Index 2021 Map, Source: Transparency International 2021)

4) The Emerging Narco-State

Corruption and inefficiency have created the best conditions for Paraguay's incorporation into drug trafficking routes. Paraguay is not a failed state, but its institutional weaknesses and gaps in law enforcement are cleverly exploited by organised crime. Today, border territories are tightly controlled by criminal groups from Brazil and Paraguay. The former President of the Republic, Horacio Cartes has been designated as "significantly corrupt" by the US State Department for cover-up and involvement in the smuggling business. The hiring of "sicarios" and murders in public venues has also increased. The political influence of organised crime is growing among deputies, senators, and departmental and municipal council members. The police, the prisons, the judiciary, the prosecutor's office, and the armed forces have all been penetrated by organised crime, but to what extent we do not know.

5) Social protection and vulnerability

This expansion of organised crime is undoubtedly linked to the problem of a lack of social welfare. When we evaluated a project on forced labor, child labor and human trafficking, we found that poverty and vulnerability were the main determinants. For example, human trafficking networks relied on needy family members to encourage their adolescent girls and family members to accept the offer to "work" abroad. This became more evident during the pandemic. It turns out that the country has been stagnant for almost eight years when it comes to poverty reduction. In 2014, total poverty was at 27.2%, and in 2020 it was at 26.9%.

I remember a judge once complaining that it was not through judicial convictions that exploitative child labor would be eliminated. She pointed out the failures of social policy that should prevent those forms of exploitation. Indeed, in Paraguay, approximately 20% of the working-age population has access to decent work and can claim some form of social security. That is the middle class. The rest of the population depends on families and communities for support in moments of crisis. Only a proportion of the extremely poor can access specific social programs, with levels of coverage that are not optimal. For many Paraguayans, life goes on day by day, trying to ensure what is essential for survival. Many of them are informal self-employed and domestic workers who do not generate an income equivalent to the minimum wage (currently about US$360 per month), so any catastrophic crisis or illness can seriously affect their livelihoods.

6) Continuity or change of model

This rather bleak description of the situation explains why current political discourse, on all sides, revolves around the issue of change. There are no explicit appeals to continuity. Even the slogan of one of the candidates of the ruling party says "vamos a estar mejor" (we will be better).

There are variants of emphasis and conceptions of change. The opposition competing in the "Concertación" emphasises ending corruption and the “narco-state”, while promising further and better opportunities for decent work. The theme of entrepreneurship and the promotion of micro and medium sized businesses are also presented as ways to generate income and employment.

The ruling party also emphasises reform,  but insists they should be docked on existing trends, such as the diversification of opportunities to generate work and foreign exchange through the promotion of foreign direct investment in other agricultural areas and factories. They argue that with the investment made in road infrastructure and the lasting macroeconomic stability, the Government and private sector could attract new investors to recapture the growth path.

From the more progressive sectors, the focus is on the so-called “extractivist” model. This refers to an unsustainable agribusiness and livestock productive base, where the use of agrotoxins, deforestation, and the encroachment of small family peasant landholdings is causing irreparable harm to the environment and social cohesion.

Such an exclusionary model ought to give way to a more diversified product base that will offer better jobs and strengthen existing options for peasant family farmers that have fallen into poverty.

In general, during the next political cycle, there might be a growing consensus that, although the agro-export model generates foreign exchange for the country, it is reaching its limit in terms of expansion. Therefore, a shift might occur regarding increased engagement with a sustainable development approach, including social and environmental pillars.

Despite the strength of the lobbies that want to delay new regulation of agribusiness, there is an awareness that deforestation and climate change will sooner or later dictate their conditions, and the country will have to heed its alerts.

One final aspect is the existence of one entry point that has the merit of obtaining adherence from all parties. That is, the commitment to an economy with more added value. A manufacturing and service production base that allows for more decent jobs. A conversation that unpacks such a vision of the future could result in some common ground regarding economic prosperity and social justice.

En abril de 2023 se realizarán elecciones generales en el Paraguay. Será la oportunidad para elegir presidente, vicepresidente, cámara de senadores, cámara de diputados, y, a nivel de los 17 departamentos, gobernadores y miembros de los consejos departamentales.

El 18 de diciembre de 2022 se realizaron las primarias de las distintas fuerzas políticas. Hay dos primarias importantes. Por un lado, la del partido de gobierno (la Asociación Nacional Republicana o Partido Colorado) que tiene dos principales candidatos a la presidencia, y, por el otro, la de la Concertación Nacional en la que se debaten 6 chapas de candidatos a presidente y vicepresidente identificados con la oposición, y que incluye al partido opositor de más peso, el Partido Liberal Radical Auténtico.

En esta ocasión quisiéramos concentrarnos más en los temas que movilizan a los precandidatos, que en la competencia electoral per se. Asumimos que un bosquejo del debate político actual prefigura futuras disyuntivas a nivel de las políticas públicas. Así pues, intentamos caracterizar los temas que logramos entresacar de la estridente cacofonía que suele acompañar  las  campañas electorales.

1) Los recursos de la entidad binacional Itaipú

Una de las primeras preguntas que me plantearon cuando accedí a una entrevista en la radio, después de la victoria de Lula en Brasil, fue sobre la situación de la gran hidroeléctrica Itaipú. Brasil y Paraguay comenzarán en 2023 la revisión del Anexo C, del Tratado de Itaipú que rige los alcances de la entidad binacional. Se espera que con esta revisión se darán las condiciones para que el Paraguay pueda redefinir lo que se hará con el 50% de la energía que le corresponde. El país ya no tendrá que ceder la parte de la energía que no consume al Brasil por una compensación, sino que podrá utilizar esa energía para el consumo nacional y para la venta a otros a un precio de mercado. En ambos casos, la gran apuesta del Paraguay es lograr las mayores ventajas posibles para dar un salto cualitativo en su desarrollo, ya sea mediante el fortalecimiento de su capacidad de utilización de la energía, mediante una infraestructura eléctrica mejorada, o como una fuente de recursos disponibles para la inversión pública en otros sectores. La esperanza es que del lado brasilero la presencia de Lula y su visión de la integración latinoamericana ayuden a tener una contraparte amigable a la hora de precisar los detalles de esa revisión.

2) El empeoramiento de la situación fiscal

La cuestión de los recursos para la inversión pública es en este caso de primordial importancia, porque el consabido equilibrio fiscal por el cual el Paraguay ha recibido elogios se está desgastando de manera progresiva. Hay una creciente tendencia a que los ingresos tributarios sean absorbidos en su totalidad por gastos corrientes del presupuesto nacional, sobre todo personal, y aumenta la proporción de ingresos de esa misma fuente que son dedicados a subsidiar el déficit de la Caja Fiscal que mantiene las pensiones de los maestros, militares y policías.

Hoy por hoy, la inversión pública depende de la capacidad de endeudamiento que tiene el país. Sin embargo, esa capacidad se acaba también. En 2014 la deuda pública representaba el 15,59% del PIB, mientras que en 2021 se llegó a 37,22%. Es, además, una deuda contraída mayoritariamente en dólares, que, en la situación actual de subida del dólar, puede generar mayor presión de lo planificado. Si bien al país le queda ancho de banda para endeudarse. Según los parámetros del FMI un margen aceptable de deuda puede entenderse hasta el 50% del PIB. Sin embargo, considerando la situación y la capacidad del Estado de generar más ingresos, el Ministerio de Hacienda se ha puesto un límite de 40% y no está a la vista continuar con la misma estrategia de endeudamiento. De ahí la importancia de los ingresos en Itaipú.

(Asunción, Paraguay, Source: Unsplash)

3) Ausencia, debilidad y corrupción del Estado

La dificultad adicional es que por el momento no es políticamente viable proponer un aumento de la presión tributaria. Hay muy poco apetito para planteamientos en los que se plantea la creación de nuevos impuestos. Sólo desde la izquierda se propone de manera muy tímida una mayor fiscalización de la producción agroexportadora y ganadera, o el aumento del impuesto al tabaco y las bebidas alcohólicas.

El argumento ampliamente mayoritario es el de la priorización del gasto y el combate a la corrupción. Este es un argumento de peso, pues el país sigue en los rankings más bajos de Transparencia Internacional y la capacidad de lograr los resultados que el mismo Estado se propone son, en determinadas áreas claves, poco demostrables. Ello explica por qué la opinión pública está cada vez más volcada a la idea de que este es un Estado que consume los impuestos para pagar a un personal que no hace bien su trabajo. Aunque las generalizaciones son siempre odiosas e injustas, pues hay un funcionariado público bueno, honesto y profesional que está haciendo bien su trabajo, el problema es que esas buenas manzanas no pueden ser correctamente apreciadas por los múltiples ejemplos de compadrazgo político e inoperancia que contamina la gestión del Estado.

4) El narco estado emergente

La corrupción y la ineficiencia han creado las mejores condiciones para la incorporación del Paraguay a las rutas del narcotráfico. El Paraguay no es un estado fallido, pero sus debilidades institucionales y los vacíos en cuanto a la correcta aplicación de las leyes son inteligentemente explotadas por el crimen organizado. Hoy los territorios de frontera están fuertemente controlados por grupos criminales del Brasil y de Paraguay. El ex presidente de la república, Horacio Cartes ha sido designado como “significativamente corrupto” por el Departamento de Estado de los Estados Unidos por encubrimiento y participación en el negocio del contrabando. La contratación de sicarios y asesinatos en la vía pública han aumentado y la influencia política del crimen organizado está creciendo a nivel de los colegiados políticos, en diputados, senado, juntas departamentales y municipales. La policía, las penitenciarías, el poder judicial, la fiscalía, las fuerzas armadas han sido todas penetradas por el crimen organizado.  ¿Hasta qué punto? No podemos precisar.

5) Desprotección social y vulnerabilidad

Esta expansión del crimen organizado se vincula sin duda con el problema de la desprotección social y la vulnerabilidad de la población.  Cuando hicimos una evaluación de un proyecto sobre trabajos forzosos, trabajo infantil y tráfico de personas, pudimos constatar que la pobreza y la vulnerabilidad eran los determinantes principales. Las mismas redes de tráfico de personas se alimentaban de familiares en situación de necesidad que a veces alentaban a sus hijas o parientes adolescentes y jóvenes a aceptar propuestas de “trabajo” en el exterior. Esto se hizo más patente durante la pandemia. Resulta que, en lo que se refiere a la reducción de la pobreza, el país lleva casi ocho años de estancamiento. En 2014 la pobreza total estaba en 27,2% y en el 2020 estuvo en 26,9%.”

En otro orden de cosas, recuerdo que una jueza se quejaba de que no es a golpe de condenas judiciales que se eliminaría el trabajo infantil explotador, y pedía a gritos una política social y un sistema de protección social mucho más sólido que el existente. Efectivamente, en el Paraguay aproximadamente un 20% de la población en edad de trabajar es la que accede a un trabajo decente y puede aspirar a algún tipo de seguridad social. Esa es la clase media. El resto de la población depende de las familias y las comunidades como soporte en caso de crisis. Una proporción de las personas que viven en pobreza extrema  pueden acceder a alguno de los programas sociales, pero los niveles de cobertura dejan mucho que desear. Para un gran número de paraguayos la vida transcurre día a día, intentando asegurar lo esencial para sobrevivir. Un gran porcentaje de trabajadores informales por cuenta propia y trabajadoras domésticas no generan ingresos equivalentes al salario mínimo (actualmente unos US$360 al mes), de manera que cualquier crisis o enfermedad catastrófica puede afectar sus medios de vida de manera muy seria.

(Informal settlements in Asunción, Source: Jorge Adorno)

6) Continuidad o cambio de modelo

En general, el discurso político actual gira en torno al cambio. No hay un discurso que apele a la continuidad, sino que todos ven la urgencia de una mejora. Inclusive el lema del candidato del partido de gobierno con más chances de ganar la primaria (Santiago Peña, según encuestas)  reza: “Vamos a estar mejor”.

Hay variantes en lo que se dice debe cambiar. La oposición que compite en la concertación pone el énfasis en el fin de la corrupción y el narco estado, mientras promete mayores y mejores oportunidades de trabajo digno. El tema del emprendimiento y el fomento de las micro y medianas empresas son también presentadas como caminos para la generación de ingresos y empleo.

El oficialismo pone el énfasis en ciertas reformas al modelo, pero insistiendo en que se deben priorizar tendencias ya en curso, como la diversificación de las oportunidades para generar trabajo y divisas mediante el fomento de la inversión extranjera directa en otras áreas agropecuarias y maquilas. Argumentan que con la inversión que se ha hecho en las infraestructuras camineras y la estabilidad macroeconómica del país se pueden atraer nuevos inversores y retomar la senda del crecimiento.

(Paraguay’s current President, Mario Abdo Benítez, Source: SOPA Images)

Desde los sectores más progresistas se critica el modelo “extractivista”, que consiste en el desarrollo del agronegocio, la exportación de la soja combinado con el uso de los agrotóxicos dañinos para el medioambiente y la salud. Se constata que es un modelo excluyente y que se debe alentar una base productiva más diversificada que contrate trabajadores para trabajo intensivo mientras se fortalecen las opciones existentes para la agricultura familiar campesina, que han caído en la pobreza y la marginación.

En general, hay un cierto consenso entre los candidatos  que, aunque el modelo agroexportador genera divisas/ingresos para el país, se está llegando al límite en cuanto a su capacidad de expansión. Por otro lado, hay un reconocimiento creciente que ya no se puede poner barreras al enfoque de desarrollo sostenible, incluyendo tanto el pilar social como el ambiental. Por otro lado, hay conciencia de que la deforestación y el cambio climático tarde o temprano dictarán las condiciones para que el modelo extractivista pueda seguir.

Revisando todo ese enjambre de posiciones, solo nos queda señalar un punto de entrada que tiene el mérito de sumar acuerdos. Es el de la apuesta por una economía con mayor valor agregado. Una base productiva manufacturera y de servicios que permita puestos de trabajo más decentes.  Estos puede ser esos puntos de partida que reúnan a los distintos actores políticos del país.

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